È indubbiamente importante ascoltare le “voci influenti”, e la Rand Corporation ha un peso notevole, come chiarisce il seguente commento in occasione delle celebrazioni della NATO. La RAND Corporation, “think tank no-profit” è nata da un progetto di ricerca e sviluppo (il nome è una contrazione di “research and development”) della Douglas Aircraft Co. per l’Army Air Force nel 1945. Nel 1948 è diventata una società privata senza scopo di lucro. Negli anni Sessanta ha ampliato la sua attività per affrontare questioni di politica pubblica nazionale. Oggi la sua funzione è quella di intervenire nelle politiche e nei processi decisionali attraverso la ricerca e l’analisi. La Nato ha ovviamente una notevole quantità di spazio nella sua area di advisory.
E spiega: Per sette decenni, la RAND è stata in prima linea negli sforzi analitici per ripensare le questioni, le opzioni e i compromessi che l’Alleanza deve affrontare e ha prodotto più di 500 rapporti e memorandum per informare i politici e il pubblico sulla strategia, la politica e la posizione militare della NATO.
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L’Alleanza sta dunque celebrando il suo 75° anniversario, e sta dimostrando chiaramente che, lungi dal considerarsi giunta al termine, sta perseguendo obiettivi di guerra e di controllo che si estendono addirittura allo spazio.
Sostenere l’Alleanza Transatlantica: 75 anni di intuizioni RAND sulla NATO
By Stephen J. Flanagan, Anna M. Dowd, Stephanie Pezard
Il vertice per il 75° anniversario della NATO a Washington offre l’opportunità di fare un bilancio sullo stato dell’Alleanza, rivedendo i suoi inizi, le sue trasformazioni e i suoi adattamenti, e di riflettere sul percorso da seguire. Per sette decenni, RAND è stato in prima linea negli sforzi analitici per ripensare le questioni, le opzioni e i compromessi con cui l’Alleanza si è confrontata, producendo più di 500 rapporti e memorandum per informare i politici e il pubblico più ampio sulla strategia, le politiche e la postura militare della NATO.
Il nostro nuovo rapporto esamina le analisi fondamentali di RAND su quattro sfide strategiche della NATO, ognuna delle quali avrà un ruolo di primo piano nel vertice di Washington della prossima settimana, e offre lezioni per tracciare la rotta futura dell’Alleanza. Queste sfide sono la necessità di fornire una deterrenza e una difesa efficaci, il mantenimento dell’accordo transatlantico tra Stati Uniti ed Europa sulla condivisione degli oneri della difesa, l’espansione dell’adesione alla NATO e l’adattamento della strategia e delle strutture della NATO per far fronte ai cambiamenti dell’ambiente di sicurezza.
Deterrenza e difesa efficaci
Un’efficace posizione di deterrenza e difesa alleata è stata essenziale per mantenere gli impegni di difesa collettiva previsti dall’articolo 5 del Trattato Nord Atlantico. Dopo il successo del test nucleare sovietico dell’agosto 1949, gli alleati adottarono il primo Concetto strategico per la difesa dell’area nordatlantica. Questo concetto prevedeva il coordinamento della forza militare ed economica con l’obiettivo di “creare un potente deterrente”. Si chiedeva inoltre di pianificare come combinare le forze militari alleate per contrastare le minacce nemiche e fornire una difesa territoriale.
NATO 1949
All’inizio degli anni Cinquanta, l’analisi del RAND rilevò delle incongruenze tra gli obiettivi politici dell’alleanza e gli accordi militari. RAND aiutò la NATO a valutare ciò che sarebbe stato veramente necessario per la difesa collettiva e a sviluppare la struttura di comando militare. Raccomandò inoltre di perfezionare gli ambiziosi obiettivi di forza della NATO di Lisbona del 1952, che prevedevano la messa in campo di 50 divisioni dell’esercito e 4.000 aerei entro la fine del 1952 (e forze ancora più consistenti entro il 1954). Gli analisti del RAND sostenevano requisiti di forza più realistici. Hanno aumentato la consapevolezza degli alleati che la deterrenza non è solo una funzione del raggiungimento degli obiettivi di pianificazione militare, ma anche della capacità e della volontà politica degli Stati membri di sostenere la difesa collettiva.
Quando nel 1956 la NATO adottò la dottrina della rappresaglia massiccia per contrastare le maggiori forze convenzionali e la crescente capacità nucleare dell’Unione Sovietica, anche gli studiosi di RAND misero in discussione l’efficacia e la credibilità di questo approccio. L’analisi e il wargaming pionieristici di RAND ebbero un profondo impatto sugli sforzi del governo statunitense per convincere gli alleati ad adottare, nel 1967, la strategia della risposta flessibile e della difesa avanzata. Questa richiedeva un’escalation controllata e un ruolo maggiore per le forze convenzionali nella strategia di deterrenza della NATO.
Nel corso degli anni ’70, numerosi studi RAND hanno evidenziato che le forze convenzionali della NATO non disponevano di risorse sufficienti ed erano scarsamente integrate per sostenere la nuova strategia e contrastare le forze del Patto di Varsavia, raccomandando di migliorare la prontezza, il rafforzamento, la logistica di combattimento e la potenza di fuoco. L’analisi di RAND ha fornito il quadro di riferimento (PDF) per il Programma di Difesa a Lungo Termine della NATO del 1978-83. Questa iniziativa, avanzata dall’amministrazione Carter, richiedeva miglioramenti in nove aree delle capacità convenzionali, da sostenere con una crescita annua del 3% della spesa per la difesa dei Paesi membri in quel periodo, nonché la modernizzazione delle forze nucleari di teatro a lungo raggio. Alla fine degli anni Settanta, il RAND è stato profondamente coinvolto nella valutazione dell’impatto di una nuova generazione di armi e tattiche – in seguito nota come Seconda iniziativa di compensazione – per contrastare la crescita militare sovietica.
Con la fine della Guerra Fredda, diversi studi del RAND hanno esaminato come i cambiamenti epocali nell’Europa centrale e orientale avrebbero potuto influenzare le strategie degli Stati Uniti e della NATO, nonché i futuri piani di sicurezza. Questi studi sostengono che gli Stati Uniti dovrebbero rimanere coinvolti nella NATO e nella sicurezza dell’Europa. Un rapporto degno di nota ha presentato una strategia militare della NATO post-Guerra Fredda. In esso si auspicava la stabilizzazione dell’equilibrio militare per garantire la capacità della NATO di gestire le crisi, l’identificazione dei requisiti di forza della NATO per difendersi da una minaccia militare sovietica ricostituita e il mantenimento di un meccanismo di difesa collettiva, con la partecipazione degli Stati Uniti, come elemento critico per scoraggiare una potenziale aggressione sovietica/russa.
Dall’annessione illegale della Crimea da parte della Russia nel 2014 e dall’invasione su larga scala dell’Ucraina nel 2022, RAND si è concentrato sul rafforzamento della difesa del fianco orientale della NATO contro le minacce militari ibride e convenzionali e sullo sviluppo di una strategia occidentale per la regione del Mar Nero. Una revisione RAND del 2023 delle capacità di difesa e della postura della NATO ha concluso che non è possibile difendere efficacemente “ogni centimetro” del territorio e dello spazio aereo degli alleati. Per raggiungere questo obiettivo saranno necessari investimenti sostenuti, una maggiore capacità industriale di difesa, lo sfruttamento di nuove tecnologie e una migliore integrazione tra i Paesi. Sarà inoltre necessario impiegare nuovi concetti innovativi per sconfiggere le aggressioni.
Mentre la NATO raddoppia gli sforzi per rafforzare la deterrenza e la difesa in mezzo alla guerra della Russia contro l’Ucraina e alla prospettiva di un conflitto più ampio e ad alta intensità, le analisi passate e presenti di RAND sottolineano la centralità di migliorare la generazione di forze, la prontezza, la potenza di fuoco e la logistica, e di sfruttare nuove tecnologie e concetti operativi. Come in passato, questi nuovi sforzi richiedono risorse sostanziali, nonché una maggiore resilienza nazionale e una perfetta integrazione dei piani di difesa strategici, di dominio e regionali.
L’accordo transatlantico sulla condivisione degli oneri della difesa
La condivisione degli oneri tra i membri è stata un punto di contesa fin dalla nascita della NATO. L’accordo transatlantico originario mirava a bilanciare l’impegno degli Stati Uniti per la difesa dell’area nordatlantica con i contributi europei, allineando i requisiti militari all’evoluzione delle capacità economiche e militari dei membri. Il primo concetto strategico della NATO del 1950 (PDF) prevedeva una specializzazione nazionale e una divisione del lavoro. Questa strategia ha facilitato non solo un impegno più profondo per la difesa collettiva, ma anche una migliore pianificazione delle coalizioni negli anni formativi dell’Alleanza.
Negli anni Sessanta, alcuni negli Stati Uniti considerarono l’accordo in termini più transazionali (PDF), ossia che l’impegno degli Stati Uniti era subordinato al fatto che gli europei, con l’aumento della loro prosperità dopo la guerra, si assumessero una quota maggiore dell’onere della difesa. Ne seguì un grande dibattito transatlantico su come quantificare i contributi alla difesa.
La ricerca pionieristica di RAND sull’economia della difesa contribuì ad affrontare la questione. Un rapporto del 1960 sosteneva che gli alleati dovevano “realizzare economie di specializzazione nelle forze, nella produzione o in entrambi i settori, vari accordi per la condivisione degli oneri e adeguamenti delle politiche interne”. Le divergenti priorità nazionali, tuttavia, rendevano complicato trovare soluzioni efficienti. Un rapporto RAND del 1965 ha identificato diversi fattori che contribuiscono alle carenze militari dell’Europa, tra cui la deviazione delle risorse verso usi nazionali, le diseconomie di scala, gli alti costi degli armamenti e la scarsità di investimenti in nuove attrezzature. Il rapporto proponeva miglioramenti, tra cui la messa in comune a livello regionale di forniture, logistica e supporto, e coalizioni ad hoc tra alleati con interessi comuni in attività specifiche.
Un rapporto RAND del 1981 sosteneva che concentrarsi sulla spesa per la difesa non rifletteva l’intero contributo di ciascun alleato agli sforzi di difesa della NATO e raccomandava di guardare a risultati come i livelli di forza e i tassi di modernizzazione come misure migliori dei contributi. Un rapporto successivo raccomandava di ampliare i calcoli di condivisione degli oneri transatlantici per includere gli sforzi non militari, come l’assistenza economica estera, che migliorano la sicurezza reciproca.
Il dibattito sulla condivisione degli oneri si è nuovamente intensificato dopo la crisi finanziaria del 2008. Un rapporto RAND del 2013 ha evidenziato una riduzione complessiva del 20% della spesa per la difesa degli alleati europei dalla fine della Guerra Fredda. Inoltre, prevedeva che i vincoli finanziari avrebbero ridotto la capacità della NATO di dispiegare e sostenere il potere militare. In risposta all’aggressione russa contro l’Ucraina dal 2014, i governi europei hanno apportato miglioramenti significativi alle capacità di difesa e fornito un enorme sostegno militare, finanziario e umanitario all’Ucraina, un altro elemento di condivisione degli oneri.
Le ricerche di RAND hanno costantemente dimostrato la necessità di un impegno reciproco per la difesa collettiva su entrambe le sponde dell’Atlantico. Le recenti analisi di RAND sottolineano la necessità che gli alleati mantengano ed estendano gli impegni di investimento nella difesa nei prossimi cinque anni per mantenere la prontezza militare e prepararsi a un potenziale conflitto ad alta intensità con la Russia.
Espansione dell’appartenenza alla NATO
Sulla base degli studi sopra descritti, negli anni ’90 gli studiosi del RAND hanno redatto una serie di articoli e briefing che delineavano una strategia di allargamento dell’Alleanza per far fronte all’instabilità emergente lungo le sue periferie orientali e meridionali. La loro analisi avvertiva che, dopo il crollo del controllo sovietico, un vuoto di sicurezza nell’Europa centrale e orientale e nei Balcani avrebbe potuto dare origine a un nazionalismo dilagante con gravi conseguenze geopolitiche. Sostenevano che l’integrazione nella NATO e nella Comunità europea fosse il modo migliore per promuovere una transizione stabile verso la democrazia. Hanno inoltre raccomandato il sostegno dell’Occidente alla fragile trasformazione democratica in Russia e i principi di una relazione di cooperazione con Mosca. A sud, hanno previsto i rischi di una crescente instabilità in un arco che va dal Nord Africa e dal Mediterraneo al Medio Oriente e all’Asia sud-occidentale. Per far fronte a questi “archi di crisi gemelli”, la NATO avrebbe dovuto trasformare la sua missione da difesa collettiva a progetto di democrazia, stabilità e gestione delle crisi.
L’analisi del RAND ottenne attenzione mentre il dibattito sull’allargamento della NATO si stava intensificando negli Stati Uniti e in Europa nell’autunno del 1993. L’amministrazione Clinton aveva inizialmente rinviato l’allargamento a favore del programma Partnership for Peace (PfP). Il PfP prevedeva una cooperazione militare bilaterale con i Paesi dell’ex Patto di Varsavia e con i Paesi neutrali/allineati in Europa per promuovere l’interoperabilità e le riforme della difesa per il mantenimento della pace e altre missioni combinate. Ma si temeva che il PfP fosse insufficiente per affrontare il vuoto di sicurezza nell’Europa centrale e orientale, e molti governi della regione aspiravano a entrare nella NATO. In risposta, nel gennaio 1994 il Presidente Clinton annunciò che il PfP, pur non essendo un’adesione alla NATO, avrebbe aiutato i Paesi che cercavano di entrare nell’Alleanza a diventare candidati più forti. “La questione non è più se la NATO accoglierà nuovi membri”, disse Clinton (PDF), “ma quando e come”.
Nel decennio successivo, l’analisi di RAND ha informato il processo di allargamento. L’amministrazione Clinton adottò un approccio incrementale (PDF). Sviluppò la cooperazione politica e operativa con i Paesi dell’Europa centrale e orientale, con la Russia e con le ex repubbliche sovietiche del PfP, prendendo al contempo in considerazione l’adesione alla NATO dei Paesi che potevano soddisfare determinati criteri. I ricercatori del RAND hanno proposto che gli inviti alla NATO si basino su chiari principi fondati sul Trattato Nord Atlantico.
Gli Stati Uniti e altri governi alleati hanno adottato questo approccio in una serie di principi articolati nello Studio NATO sull’allargamento del 1995.
Negli anni ’90 RAND ha fornito ricerche ai governi statunitense, tedesco e polacco, valutando le sfide politiche e militari dell’integrazione dei Paesi dell’Europa centrale e orientale nella NATO e i costi associati al mantenimento della difesa collettiva per i membri attuali e futuri. Dopo che la Repubblica Ceca, l’Ungheria e la Polonia sono state invitate a iniziare l’adesione alla NATO nel 1997, RAND ha delineato una strategia per rassicurare gli altri aspiranti membri della NATO fornendo tappe ben definite e benefici tangibili dalla cooperazione con la NATO. Riflettendo questo approccio e gli insegnamenti tratti dai recenti sforzi di adesione, i leader della NATO hanno adottato il Piano d’azione per l’adesione al vertice di Washington dell’aprile 1999, che ha contribuito a preparare altri sette Paesi della regione ad aderire alla NATO nel 2004.
Al Vertice di Bucarest del 2008, i governi alleati si sono impegnati con l’Ucraina e la Georgia ad aderire all’Alleanza. La realizzazione di questo impegno rimane problematica mentre la guerra in Ucraina continua ed entrambi i Paesi hanno dispute territoriali con la Russia. Tuttavia, i leader della NATO hanno dichiarato al Vertice di Vilnius del 2022 che sarebbero stati pronti ad estendere a Kiev un invito “ad unirsi all’Alleanza quando gli alleati saranno d’accordo e le condizioni saranno soddisfatte”.
Il lavoro di RAND sull’espansione della NATO suggerisce che gli alleati trarrebbero beneficio da due cose. In primo luogo, offrire all’Ucraina chiarezza al Vertice di Washington sulle condizioni per la sua futura adesione, in modo coerente con i principi che hanno guidato le precedenti decisioni di adesione. In secondo luogo, intraprendere una valutazione dei requisiti e dei costi militari di un tale impegno.
Adattamento ai cambiamenti dell’ambiente in materia di sicurezza
Al di là dell’allargamento, la NATO si è trovata ad affrontare questioni più ampie nel contesto post-Guerra Fredda riguardo alla sua rilevanza e al suo futuro complessivo. Come adattare la sua missione e le sue attività per affrontare le sfide emergenti in materia di sicurezza?
Nel corso delle riflessioni, la ricerca RAND ha fornito valutazioni geopolitiche del nuovo panorama strategico in Europa e in Russia, ha contribuito al dibattito sul futuro dell’Alleanza e ha valutato le implicazioni per la politica di sicurezza nazionale degli Stati Uniti. Un rapporto RAND del 1992 riconosceva che la NATO avrebbe dovuto apportare significativi aggiustamenti e creare nuovi partenariati dopo la dissoluzione dell’Unione Sovietica.
Dopo che il vertice di Praga del 2002 ha aperto i colloqui di adesione con altri sette Paesi, gli analisti del RAND hanno delineato l’agenda orientale della NATO: Assicurare il consolidamento delle riforme della difesa e delle transizioni democratiche in Europa centrale e orientale. Sviluppare una strategia per l’evoluzione democratica e l’integrazione dell’Ucraina nelle strutture euro-atlantiche. E trovare il modo di coinvolgere la Russia in un quadro di sicurezza europeo ed euro-atlantico più ampio.
La ricerca del RAND ha anche offerto indicazioni su come la NATO potrebbe adattarsi ad affrontare le nuove sfide alla sicurezza, tra cui i conflitti civili in Europa, il terrorismo internazionale e le “minacce ibride”, tra cui le operazioni cibernetiche e informatiche da parte di attori statali al di sotto della soglia che farebbe scattare gli obblighi di difesa collettiva ai sensi dell’articolo 5. Gli analisti del RAND, ad esempio, hanno sostenuto che la NATO potrebbe svolgere un ruolo maggiore nella stabilizzazione dei Balcani. Altri studi dei primi anni 2000 hanno fatto il punto sulle capacità antiterroristiche della NATO.
Un decennio dopo, diversi rapporti RAND hanno identificato i modi in cui la NATO potrebbe evolversi per affrontare meglio le minacce informatiche. Altri studi di questo periodo hanno delineato le azioni che la NATO e l’Unione Europea potrebbero intraprendere per aiutare gli Stati baltici a contrastare le minacce ibride russe, ad esempio rafforzando le comunicazioni strategiche e le forze di sicurezza interne, nonché integrando meglio le azioni di intelligence, di applicazione della legge, militari e di difesa civile.
Nei primi anni 2000, gli analisti di RAND hanno esaminato le opportunità di cooperazione con i Paesi vicini, a partire dalla regione del Mediterraneo, per contrastare il terrorismo, il traffico di droga e la proliferazione delle armi di distruzione di massa. Oggi i partenariati della NATO rispondono alle esigenze dei suoi membri, ma rispondono anche al crescente desiderio di collaborazione da parte di Paesi di tutto il mondo, tra cui il Giappone e altri della regione indo-pacifica.
Anche l’analisi di RAND ha affrontato i rischi di un’eccessiva estensione. Uno studio RAND del 2010 ha osservato che il ruolo della NATO nella stabilizzazione dell’Afghanistan è stato un test di stress per le ambizioni e la coesione “fuori area” dell’Alleanza, che avrebbe plasmato le operazioni future. Un’analisi successiva di RAND ha evidenziato le differenze tra gli alleati sul fatto che la fine della missione della NATO in Afghanistan debba basarsi sulle condizioni sul campo o su un calendario prestabilito. Mentre la NATO approfondisce i suoi partenariati nell’Indo-Pacifico, in mezzo alle nuove minacce in Europa, alcuni alleati sono di nuovo preoccupati per l’eccessiva estensione. L’analisi di RAND ha illustrato come le recenti operazioni di militari alleati capaci nell’Indo-Pacifico salvaguardino gli interessi reciproci della NATO e dei partner, e la loro portata limitata non comprometterebbe la difesa nell’Euro-Atlantico. La cooperazione della NATO con Australia, Giappone, Nuova Zelanda e Corea del Sud in materia di terrorismo, cibernetica, spazio, sicurezza marittima e tecnologie dirompenti può anche migliorare la sicurezza reciproca e l’ordine internazionale basato sulle regole.
Una preoccupazione correlata è stata la concorrenza o la sovrapposizione. La NATO si sta impegnando in attività che potrebbero essere meglio servite da altre organizzazioni? RAND ha rilevato che le preoccupazioni di sovrapposizione con l’Unione Europea sono state sopravvalutate e che la cooperazione NATO-UE su un’ampia gamma di attività sfrutta i loro punti di forza istituzionali complementari. La guerra della Russia in Ucraina ha sottolineato il valore di una più forte cooperazione NATO-UE.
L’analisi di RAND su come la NATO si è adattata a un panorama di sicurezza in evoluzione durante e dopo la Guerra Fredda offre importanti lezioni per affrontare le minacce emergenti di oggi. Nell’era della competizione tra grandi potenze, comprese le minacce poste dalla Cina agli interessi comuni dell’Alleanza, i partenariati nuovi ed esistenti potrebbero avere un grande valore.
Il Vertice e oltre
Il successo in queste quattro sfide strategiche dipendeva dal mantenimento della coesione politica degli alleati. L’analisi di RAND ha evidenziato che il notevole grado di unità della NATO durante la Guerra Fredda, unito alla leadership degli Stati Uniti, ha svolto un ruolo strumentale nel contrastare l’Unione Sovietica. Sostenere questa coesione nei prossimi decenni richiederà una leadership statunitense continua.
La ricerca RAND ha anche illustrato il ruolo della NATO come attore geopolitico chiave e il suo contributo nell’affrontare alcune delle sfide più importanti per la sicurezza globale degli ultimi 75 anni. La NATO rimane il principale veicolo per il coinvolgimento degli Stati Uniti nella sicurezza europea e rafforza la loro capacità di proteggere i propri interessi nella regione. Inoltre, sostenere la collaborazione degli Stati Uniti con la NATO e gli alleati dell’Indo-Pacifico sarà essenziale per affrontare le sfide poste da Russia e Cina.
L’invasione dell’Ucraina da parte della Russia ha unito l’Alleanza di fronte a una minaccia comune. Ha spinto gli alleati europei a rafforzare le loro difese e ad assumersi maggiori responsabilità. Ma ha anche messo in luce gravi vulnerabilità che, se non affrontate, renderanno i membri della NATO suscettibili di aggressioni e intimidazioni da parte di una Russia ostile.
Con l’inizio del Vertice di Washington, ciò che è vecchio sembra essere di nuovo nuovissimo. L’Alleanza deve continuare a rafforzare la deterrenza e la difesa, migliorare la resilienza nazionale e la capacità industriale di difesa e condividere equamente i rischi e gli oneri della difesa collettiva. Dovrebbe inoltre offrire all’Ucraina un percorso chiaro verso l’adesione alla NATO, adattarsi alle nuove minacce e tenere il passo con i progressi tecnologici e rafforzare i legami con i partner dell’Indo-Pacifico.
Stephen J. Flanagan è senior adjunct fellow, Anna M. Dowd è senior international/defense researcher e Stephanie Pezard è senior political scientist presso RAND, un istituto di ricerca non profit e apartitico.
Traduzione a cura di Nogeoingegneria – testo in grassetto è aggiunto
FONTE https://www.rand.org/pubs/commentary/2024/07/sustaining-the-transatlantic-alliance-75-years-of-rand.html
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